2016年7月，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部决定在全国范围开展特色小镇培育工作，此后全国各地纷纷出台政策力推特色小镇，一时间特色小镇遍布大江南北。在城镇化进程中，大力推进特色小镇成为解决就近就地实现城镇化的可选方案，滁州市建设特色小城镇应借鉴浙江经验与思路，探索一条建设特色小城镇可行性路径。

一、浙江特色小镇发展模式

2014年底，浙江提出特色小镇的概念，并迅速将其打造成为产业转型升级的新载体，引起全国关注。

创建特色小镇是浙江深化和集成各项转型升级政策措施基础上提出的、用以解决上述问题的重要举措，其充分利用了浙江块状经济、山水资源、历史文化的比较优势，以及在新一轮信息技术和新业态发展中的领先优势，通过资源整合、项目组合、功能集合，助力产业转型发展，促进经济转型升级。 所以，规划建设特色小镇是具有历史传承、切合浙江实际的重大决策和创新。

2014年10月17日，云计算产业生态小镇——云栖小镇举行首场阿里云开发者大会，在参观小镇“梦想大道”后，浙江省委副书记、省长李强鼓励说：“让杭州多一个美丽的特色小镇，天上多飘几朵创新‘彩云’，”“特色小镇”首次被提及。

2014年10月30日，李强在首届世界互联网大会新闻发布会上说：“小镇故事多，浙江将通过系列小镇建设，打造更有激情的创业生态系统。”此后，在乌镇召开的首届世界互联网大会上，互联网精英们汇聚论道，畅想着让古镇在承载厚重历史文化的同时接轨未来，孕育新经济，并指出“浙江可以有更多这样的小镇”。小镇被各界寄予厚望，让省委、省政府坚定了打造特色小镇的信念。

2015年1月，浙江省十二届人大三次会议通过的《政府工作报告》中，“特色小镇”作为关键词被提出，其重要性被提升到了新一轮更大范围的战略布局：“加快规划建设一批特色小镇。按照企业主体、资源整合、项目组合、产业融合原则，在全省建设一批聚焦七大产业、兼顾丝绸黄酒等历史经典产业、具有独特文化内涵和旅游功能的特色小镇，以新理念、新机制、新载体推进产业集聚、产业创新和产业升级。” 规划建设特色小镇，得到了浙江全省上下的普遍关注和积极响应。第一批特色小镇创建名单时，征集到了260多个，最终筛选出了50个初选名单。

2015年4月22日，浙江省政府公布《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，明确特色小镇概念，以及规划建设的总体要求、创建程序、政策措施和组织领导。要求入围的特色小镇必须符合“7+1”产业定位范围、四至及规划清晰、产业文化旅游社区功能叠加、投资主体明确、项目具体可行，投资额达到50亿元以上。 2015年6月4日，第一批浙江省省级特色小镇创建名单正式公布，全省10个设区市的37个小镇列入首批创建名单，计划三年投资2400亿元左右，预计2017年可实现税收收入190亿元左右。

正是基于特色小镇的活力与创新，浙江区域范围内的改革实践获得了全国范围内的好评与呼应: 习近平总书记、李克强总理先后批示推荐浙江的特色小镇经验; 2016 年7 月，国家住建部、发改委和财政部也联合发文，提出在全国范围内开展小城镇培育工作，力争在2020 年培育出1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇。

纵观浙江“特色小镇”建设，有四个方面经验值得借鉴。

第一，新型城镇化的有效路径。随着新型城镇化不断推进，大城市过度超载、城市建设千篇一律、城市治理简单粗放、各种城市病蔓延丛生的背景下，在城乡结合的部位切割出体量不大但富有特色的区域进行量身定做、产业扶持、文化再造、精准治理，为中国的城市化找到了一条富有活力的选择性路径。

第二，供给侧改革的有力推动。通过在较小的空间尺度范围内聚集高端朝阳产业，且以创新驱动作为推动经济转型的动力，既破解了包括浙江在内的中国大多数发达地区的空间资源短缺问题，又有效地通过产业转型推动了现今如火如荼的供给侧改革。

第三，政策扶持下的资源聚合。通过高端特色产业的聚集、包括“创建制”、“期权激励”及“追惩制”等在内的各类政务和服务创新机制的推行，尤其是“生产、生态、生活融合”的绿色生态环境的打造，强力吸引高端创业者、风投资本、各类孵化器靡集，为越来越多的怀揣梦想的年轻人找到了创新创业的热土，实现了诸种高端要素的超常聚合。

第四，生活社区内的精准治理。通过各类高端与传统产业、生态环境、生活社区尤其是创业者的融合，形成了急需“社会精准治理”的新秩序空间;从机制上看，这一新型空间“产、城、人、文”四位一体，“既云集了市场主体，又强化了生活功能配套与自然环境美化”，而从精神上看，这一人群共同体的聚集方式又以鲜明的社区归属感为标志，并因此形成了具有一定强度和数量的心理关系，这种主体性和人际网络不但为技术创新也为社区“精准治理”提供了可能。

二、滁州市特色小镇发展现状

2017年3月安徽省启动特色小镇建设前期工作以来，滁州市高度重视特色小镇建设工作，市委书记张祥安先后三次对小镇培育工作作出批示，建设发改、规建等主管部门全面开展摸底调研，对重点培育的小镇加强研究分析，对具备基础的小镇谋划指导，目前，一批市级特色小镇初具雏形。

（一）产业类小镇特色突出、潜力巨大

以冶山玩具小镇、涧溪凹土小镇、来安（水口）轨道交通装备小镇等为代表。冶山玩具小镇以冶山镇长兴社区为主体，以玩具产业为支撑，小镇共有玩具企业23家，其中规上企业11家，年产值2.76亿美元，拥有“国家级出口玩具质量安全示范区”金字招牌，南部金牛湖是国家AAAA级景区、2014年青奥会帆船赛场，该特色小镇将重点建设集设计、展示、电商、动漫为一体的现代化玩具产业园项目，形成冶山玩具产业集群的区域制造基地和玩具销售中心。涧溪凹土小镇以规划中的凹土产业园核心区为主体，该区域矿产资源丰富，拥有全国品质最好、分布集中的凹凸棒粘土资源2200万吨，远景储量1.5亿吨，其中西官山探明高品质粘土储量近2000万吨，其产品广泛应用于冶金、石化、日化、医药等行业，镇区拥有企业67家，其中规上企业5家，2016年实现产值2.43亿元。来安（水口）轨道交通装备小镇以水口镇十二里半社区为主体，该区域与汊河经济开发区相连，临近南京江北新区，承接产业专业优势明显，将着力打造为南京江北新区（滁州）产业配套园合作区和汊河轨道交通装备产业园拓展区；目前以商贸物流为主导产业的规划区已建成，入驻企业建成投产29家，规上企业2家，协议引进资金14.7亿元，实际到位资金8.13亿元；2016年工业集中区企业实现产值5.2亿元，创造就业岗位800多个。炉桥产城融合小镇，依托盐化产业园区，积极探索产城一体的融合发展模式，去年以来谋划城镇基础设施项目68项，已竣工20项；盐化园区建成投产企业18家，其中亿元以上17家；产业集聚速度加快，盐化工上下游产业不断延伸，氯碱下游、高分子材料和树脂油漆、精细化工及新材料等产业初具规模。

（二）旅游类小镇资源丰富、分布广泛

此类小镇分布较多，可分为红色旅游小镇、生态休闲小镇、古镇风情小镇三类。红色旅游小镇以龙岗文化小镇、藕塘红色小镇为代表。龙岗文化小镇以铜城镇龙岗村为主体，省级爱国主义教育基地抗大八分校旧址所在的龙岗村于2014年入选第六批中国历史文化名村和第三批中国传统村落，村内有保护完整的明清古建筑群，目前正加大旅游商品开发力度，全力做好龙岗芡实、龙岗干烘等地方特色食品的整合包装和推广宣传工作；2016年该镇芡实加工产业收入2亿元，龙岗社区集体经济收入15万元，农民人均纯收入1.58万元。藕塘红色小镇以烈士陵园、令狐山风景区为重点，“令狐山庙会”民俗文化旅游初具雏形，每年为期三天的节庆活动参与游客达15万人，旅游收入100多万元，旅游贸易额达1.5亿元。

生态休闲小镇以金鹏文旅小镇、章广体育小镇、1912古城小镇等为代表。金鹏文旅小镇以腰铺镇金鹏生态园基础上辐射至周边区域，已流转土地面积3000亩，目前已委托上海同济城市规划设计院编制项目策划方案，意欲打造文化科技消费、现代商务、农业休闲、颐养结合为一体的城市周边文化旅游新名片。章广体育小镇以五尖山国际山地自行车赛场为中心，辐射马厂枫树产业片区、美尚园林农林景观片区，境内拥有全国第二大麦饭石资源，林地面积12.7万亩，小Ⅰ型、小Ⅱ型水库30座，已成功举办全国性自行车赛事，吸引逾22万人次前来观赏、采摘、骑游。1912古城小镇以古城省级服务业集聚区为基础，已建成1912文化旅游休闲街区、宋城文化美食街、古玩城等一批特色旅游服务设施；2016年，古城文化旅游及相关服务业营业额达到85亿元，接待国内外游客达112万人次，文化旅游服务性企业80多家，吸纳就业人数约1.45万人。大墅产业新城以大墅龙山宜居养生度假区为龙头，发展休闲旅游、养生医疗、文化体育等业态特色，已完成项目总规和控规方案设计。黄栗树风情小镇将以黄栗树水库和神山森林公园为依托，以原生态养殖、苗木花卉为主导产业，突出青色瓦、坡屋面、马头墙等徽派风格元素打造风情旅游小镇，全年累计接待国内外游客148万人次。

古镇风情小镇以女山湖古韵水乡小镇、临淮古城小镇为代表。女山湖古韵水乡小镇位于女山湖老镇区区域，以安徽省第二大淡水湖——女山湖为主体资源优势，以国家级农业产业化龙头企业明光永言水产集团、女山湖大闸蟹等品牌为基础，打造滨湖生态旅游、观光农业、水乡文化体验于一体的生态旅游小镇。临淮濠州古城小镇将充分挖掘临淮关悠久历史，以浙商工业园为产业支撑，重点建设濠州古城保护开发、老塘湖湿地公园项目。

（三）文化类小镇特色分明、较为独特

以小岗改革小镇、二龙回族风情小镇为代表。小岗改革小镇位于小岗村中心规划区域，传承改革文化的政治优势凸显，“三年大提升”使产业优势集聚，总投资5.1亿元的重点工程项目使村容村貌发生巨大变化，目前正在深入拓展全域旅游、改革文化、农业产业等系列优势，“改革源乡·幸福小岗”特色小镇概念性规划已完成。二龙回族风情小镇以我市唯一的民族乡二龙回族乡为基础，目前已实施中汤村特色村寨保护工程，新建和改造民族特色民居500余户，累计投入800多万元， 2017年3月被命名为“第二批中国少数民族特色村寨”。管坝民族风情小镇也是此种类型。

三、存在问题

在滁州市特色小镇培育建设过程中，存在着产业基础薄弱、民间资本不充足、运营方式匮乏等诸多问题，从产生的问题来看，浙江省特色小镇有鲜明的地域特色和优良的产业基础，发展壮大态势未必是我省能完全复制、照搬照抄的。

（一）集群经济发展不充足，产业基础不可复制

特色小镇这种围绕特色产业形成的创新创业的现代群落在浙江开花并不是偶然的，早在改革开放之初，因囿于工业基础的薄弱、资金的匮乏、公共财政的拮据，尤其是耕地面积的紧张，浙江许多地方形成了以分散的家庭经营为单位的经济格局，“温州模式”就是其中的代表。温州模式甚至整个浙江的经济都具有块状经济或县域经济的特点，“从块状经济、县域经济，到工业区、开发区、高新区，再到聚集区、科技城，无不是试图用最小的空间资源达到生产力的最优化布局”。

而这种产业基础不是其他省份可以完全照搬照抄的，特色鲜明的产业形态，是有一定基础的小镇才具有的，而且产业形态的培育也是需要不断积累和培育的。在这方面，滁州市虽然也强调“一镇一业、错位发展”，但实际小镇产业集中度较低，有的特色产业总量不大，产业配套不全，绝大多数企业的产品处于产业链下游，终端产品少，尚未形成完整的产业链条，如涧溪凹土产业；部分已形成规模的产业集群的竞争优势还局限于中低档生产制造环节，仍处于产品价值链的低端部分，如冶山的玩具产业；镇区龙头企业较少，辐射带动产业集群发展能力还不强，多数规上企业单体规模较小，规模效应不大，集群发展步伐不快；品牌产品不多，有品无名、有名无量、有量无效不同程度存在，品牌集聚和带动效应不强，如女山湖水产品等。

（二）民间资本积累不充足，组织模式难以复制

产业和资本两大驱动力是特色小镇运营的核心导入口。浙江是众所周知的民间资本发达之地，浙江省规模以上企业有6万余家，民间资本存量达到一万亿，既是全国性的“资金洼地”也是“资本高地”。近年来，浙江民营经济继续蓬勃发展，民间投资稳步攀升：2016年，民营经济贡献全省50%的税收，60%的GDP，70%的出口和90%的就业；从2010年到2016年，浙江民间投资从6600亿元增加到1.47万亿元，占浙江省全部投资比重从57.7%提高到62.8%，基础设施领域从9.2% 提高到19%。依托浙江省雄厚的民间资本，特色小镇的建设，不仅打通了民间资本支持实体经济的通道，而且可以规范有序地引导民间资金对接优质项目。这些基础条件我省并不具备，而且目前滁州市特色小镇谋划大多还是政府一方主导的局面，还停留在概念谋划、初步框架阶段。目前只有金鹏文旅小镇、小岗改革小镇、女山湖古韵水乡小镇、二龙回族风情小镇等少数小镇引入了企业主体，初步签订框架协议进行整体包装打造。

（三）培育机制市场化不充足，运营维护缺乏支撑

从浙江省经验来看，特色小镇大多是由产业集聚发展自发形成的平台模式，市场化充分发展的产物，所以小镇发展的核心不在于开发，而在于产业运营。很多小镇开发商和运营商缺乏产业内容与运营能力，如果不转变制造业的开发模式，只能把小镇变成新一轮的房地产开发。而且目前特色小镇项目规划来看，90%以上是由规划公司来承担，规划模式大都属于开发导向型，重开发、轻运营，这造成小镇前期规划的好看，但由于从IP创意点、投资回报、能力支撑和抓手项目如何匹配等方面思考不足，导致后期运营缺少支撑。 

（四）资源导入运用不充足，规划设计不够合理

由于我市的特色小镇建设处于起步阶段，部分县市区、乡镇对特色小镇的概念还比较模糊，没有充分运用企业、设计院、研究院等规划设计资源，在特色小镇的规划设计上。一是规划设计与美丽乡村建设规划、旅游专项规划相混淆，停留在建制镇规划建设管理、村容村貌改善、美丽乡村建设上，没有形成特色小镇专项规划。二是生产、生活、生态各个板块往往是简单拼凑，没有做到有机衔接、有效融合，简单的按照项目规划建设小镇，把重点全部放在单个项目建设上，没有充分体现出特色小镇功能“聚而合”的特色。三是缺乏规划编制标准。现阶段的特色小镇规划的内容和深度各异，整体较为混乱，在规划前期并没有制定明确的规划编制要求。

五、滁州市特色小镇建设的建议

基于上述问题，浙江特色小镇是基于浙江区域经济特色而发展壮大的，对我省而言具有一定的学习借鉴意义，但也应结合我省实际情况，立足本地资源禀赋科学培育特色小镇。

（一）从培育规模来看，不应一哄而上、盲目上马

在“放水养鱼”政策鼓励下，各地工作热情高涨，迅速涌现了一大批创建单位。但在有限的资源条件下，如果不注重突出重点、把握节奏，遍地开花、一哄而上的扩面创建机制终会造成要素配置均质化，难以重点保障真正有潜质的小镇建设。同时，创建培育工作的阶段性，会造成短期性政策与后续发展发生矛盾。创建工作结束后还将面临一系列问题，表现在低效投入与无效投入而产生的“机会成本”和“沉没成本”。

（二）从建设理念来看，不应完全割裂与镇、区的关系

在不支持新建小镇的背景下，从目前我省的产业发展基础来看，建设特色小镇不应完全割裂与小城镇、开发区、景区的关系，可通过加快功能叠加来实现融合发展。如产业型小镇，可以通过“产业核心区—工业旅游展示区—旅游区产业成果植入应用”等路径来加快融合，在开发区工业集中区进一步提升产业附加价值，开发科普教育、会展观光等衍生产业，将域内景点有机串联，设计工业旅游新模式。利用原有资源和现有产业的基础，结合新技术互联网进行创新、提升，应是特色小镇发展更切实际的道路。

（三）从培育机制来看，应将后期运营植入前期规划

为解决特色小镇规划与运营衔接的问题，应以产业链整合为模式，有效利用各种资源，突破原有的项目推进和开发时序，将后期导入前期，在进行小镇策划规划设计的同时，引入后期的建造、成熟项目、营销、管理、服务、投融资等资源，使得小镇策划规划过程也成为一个推动项目落地的过程。结合小镇项目落地、运营、投融资、营销概念的前期策划规划设计方案，将成为后期工作的有力指导。后端在策划规划阶段，将相关成熟的IP、运营机构、管理团队、建造机构、投资机构等，以专家身份、投资商、服务商身份，导入进来，形成落地性极强的方案，这样即使不是民间资本自发形成的小镇平台，也可有效解决特色小镇运营的困境。

（四）从建设类型来看，应充分彰显安徽特色产业。特色是小镇的核心元素，产业特色是重中之重，找准特色、凸显特色、放大特色，是小镇建设的关键所在，必须紧扣产业升级趋势，锁定我省产业主攻方向，构筑产业创新高地。每个省级特色小镇都要紧扣当地支柱产业和历史经典产业，主攻最有基础、最有优势的特色产业，不能“百镇一面”、同质竞争，即便主攻同一产业，也要差异定位、细分领域、错位发展，不能丧失独特性。同时，以优势产业为依托，着重品牌的体系化发展。可将发展品牌分为产业品牌、文化品牌、服务品牌、旅游品牌、生态品牌和节庆品牌等。如由阿里云、富士康等一批明星企业的集聚，逐渐确立全国首个云计算机产业生态小镇的整体品牌。通过高端品牌的知名度快速提升小镇自身影响力，形成内生的自主发展动力。                                  

（五）从考核机制来看，应探索分类考核方式

针对小镇建设期和产业类型不同的特质，应探索长短结合的开放型分类考核方式。建立长短结合的弹性考核机制是尊重市场主体的成长初期是先慢后快的特征，将小镇创建时间延长１至２年；根据小镇的产业类型与发展路径，对各项考核指标权重进行动态调整，前半段着重考“百镇一面”、同质竞争，即便主攻同一核投入建设情况，后期则应注重产出情况、特色内涵与社会影响力等方面的考核。建立特色导向的开放型考核机制是考虑考核工作要有所为有所不为，更加注重文化、社区、旅游功能的融合，更加注重特色内涵彰显与社会影响力的提升。适当降低项目投资考核要求，减少一些硬性指标的设置，加强社会影响力、融合发展等新型指标体系研究，探索建立开放式的考核体系，促使各类小镇活力迸发、品位提升、特色彰显。

（作者单位：滁州市发展改革委）