面临世界处于百年未有之大局和国内经济由高速度向高质量转变的新形势，2018年11月底召开的中央经济工作会议强调，我国经济发展要“六稳”，摆在首位的就是稳增长；李克强总理2019年3月5日在十三届全国人大二次会议开幕式上所作的《政府工作报告》提出，2019年国内生产总值的预期目标是增长6﹪～6.5﹪，确保经济运行在合理区间，体现了稳增长的要求。对标党中央确定的第一个“一百年”战略目标，今明两年的经济增长速度必须达到6﹪，到2020年才能在全国全面建成小康社会。基于这些原因可以说，稳增长、促发展是我国“十三五”后期经济发展的主导政策取向。尽管我国经济发展面临下行压力，但根据我国现在的国情国力，稳增长、促发展的路径其实很多，其中，推进区域一体化就是重要的路径，而这一点却往往被人们所忽视。因此，认识区域一体化政策与稳增长、促发展的关系，从地方政府到中央政府层面进一步完善区域一体化政策，就很有必要。

一、区域一体化是我国经济稳增长、促发展的新因素

我国区域经济已进入以城市群、都市圈为主导的协调发展新时代，而都市圈、城市群带动区域协调发展的最显著特征，是打破行政区界限，推进区域一体化发展。在我国经济发展面临下行压力的新形势下，区域一体化则是促进我国经济稳增长、促发展的新因素。

其一，区域一体化可以发挥区域间的相对比较优势，通过优化区域资源配置稳增长、促发展。因为各地区的资源禀赋有差异，产业结构也不同，在资源和产业方面都各有优势，而区域一体化使地区间的资源配置达到最优，产业分工更为合理，这样，就会通过协同发展实现各地经济稳增长。

其二是，区域一体化会打破要素流动的行政障碍，通过发展区域统一市场稳增长、促发展。因为企业是地区间资源配置和产业分工的主体，并且是在市场机制下实现资源配置和产业分工，需要消除行政区障碍，而区域一体化又是政府之间的区域合作，能够打破行政区障碍，形成区域统一市场，要素可以在地区间自由流动，这样，就会通过提高市场效率实现各地经济稳增长。

其三是，区域一体化会促进中心–外围等级结构向多中心–网络化结构的战略升级，通过优化区域空间结构稳增长、促发展。因为区域一体化是对区域空间结构的重塑，特别是高速化的交通网和泛在性互联网的发展，会加快这种重塑，传统的中心–外围等级结构趋向扁平化，中心城市的腹地会逐渐生成“反虹吸”功能，多中心出现了，网络化形成了，经济发展的空间效率也就相应提高，这样，就会通过中心–外围地区的共同发展实现各地经济稳增长。

其四是，区域一体化会发挥城镇对乡村的辐射带动作用，通过构建新型城乡关系、实施乡村振兴战略稳增长、促发展。因为区域一体化重塑和优化空间结构，城镇成为次区域、小区域经济中心，对周围乡村的辐射和带动作用会增强，成为实施乡村振兴战略的外部推进因素，这样，就会通过城乡经济协调发展实现各地经济稳增长。

其五是，区域一体化会促进生态环境污染的共防共治，通过增加绿色GDP稳增长、促发展。因为生态环境对我国经济高质量发展的影响越来越大，环境问题已成为威胁我国经济高质量发展的最大“灰犀牛”，这个问题在区域一体发展中通过对生态环境污染的共防共治加以解决，这样，就会推进绿色发展实现各地经济稳增长。

其六是，区域一体化会构建互惠互赢的合作体制机制，通过共建共享稳增长、促发展。因为地方政府是区域一体化的主导者、推进者，区域合作是区域一体化的主线、主题，依据相互间在共识基础上达成的区域合作推进区域一体化发展，会构逐渐建起互惠互赢的合作体制机制，形成共建共享的发展格局，这样，就会在体制机制上保障各地经济稳增长。

如此等等表明，在国内外形势发生重大变化、我国经济由高速度转向高质量转变的新时期，推进区域一体化是我国经济稳增长、促发展的战略之举。由于区域一体化是渐进过程，而我国是地域广袤的大国，区域一体化不可能很快覆盖全国空间，只能在城市群、都市圈率先推行，因为城市群、都市圈是推进区域一体化的最合适空间单元。而我国随着新型工业化、新型城镇化的发展，区域经济己进入以城市群、都市圈为主导的发展阶段，而都市圈、城市群的带动力强、辐射面广，推进城市群、都市圈的一体化发展，对全国经济稳增长、促发展的作用会更大，是带动全国经济稳增长、促发展的战略之举。因此，在城市群、都市圈范围加快一体化发展是可行的，以城市群、都市圈的一体化带动全国经济稳增长、促发展，也是必要的。

二、促进区域一体化发展的政策设计

从区域经济学理论和中外实践看，无论是国际的区域经济一体化还是国内的区域经济一体化，都是政府主导推进的，因而需要政策上的引导与保障。我国的区域政策不少，但是，政府主导推进区域一体化的政策却极少；各地对区域一体化的呼声很高，但效果并不显著，重要原因是区域一体化政策既不完善，又滞后于实践。如一些企业、特别是大型企业利用产业链跨行政区布局，走在一体化的前面，却缺乏政策支持。因此，讨论区域政策与稳增长问题，亟需构建和完善区域一体化政策，以政策推动区域一体化发展，以区域一体化稳增长、促发展。

拿出什么样的区域一体化政策来稳增长、促发展呢？这就要从区域一体化形成和发展的基本要求来设计。

所谓区域一体化，如用一句话概括可否是：区域间在资源禀赋差异基础上分工合作、共同发展的过程。在我国，区域一体化应包括不可忽缺的三个方面：一是产业发展的差异化与特色化，体现区域资源配置的有效性；二是公共服务均等化与社会福利的共同增长，体现区域发展成果的包容性；三是经济与社会发展协调，人与自然和谐，体现区域发展的可持续性。城市群、都市圈的一体化更是如此。我以为，应该从这三个方面来设计我国城市群、都市圈的区域一体化政策，通过提升城市群、都市圈的一体化水平，带动全国经济稳增长、促发展。

第一，从体现区域资源配置的有效性看，城市群、都市圈应该有一体化的区域产业协同政策，支持各区域产业发展的差异化与特色化，引导区域间的产业分工协作、协同发展，最大限度地减少低层次、水平式的产业同构。而当前的问题是，相邻省市间往往采取比拼优惠政策的方式来招商引资，导致低层次、水平式的产业同构问题长期不能解决，这实际上是用政府间的政策竞争来替代市场中的产业竞争，严重影响了经济发展。针对这个问题，在同一个城市群或都市圈，省市政府应在产业政策上协同一致，取消过度优惠的竞争性区域产业政策，协商推行一体化的区域产业协同发展政策。

第二，从体现区域发展成果的包容性看，城市群、都市圈应该有一体化的社会公共政策，促进区域间公共服务的均等化与社会福利的共同增长，逐步缩小区域间、城乡间的居民收入差距，实现发展成果的共享。而现实情况是，相邻省市之间、同一省市城乡之间，在公共服务、社会保障以及社会福利等方面的差距都较大，限制了人口与劳动力的区域间流动，特别是省市间企业员工的“五金一险”不一致，导致企业负担的差距，不利于企业员工的稳定，影响企业和地区的经济稳定发展。针对这个问题，在同一个城市群或都市圈，省市政府应推行趋向均等化的公共服务与社会福利政策，在当前，可建立与完善跨行政区的医保、社保、养老结算制度，对企业员工实行统一的“五金一险”标准，在公共服务和社会福利方面建立有利于人口和劳动力跨地区流动的体制机制。

第三，从体现区域发展的可持续性看，城市群、都市圈应该有一体化的资源开发利用和环境保护政策，促进经济与社会发展协调，人与自然和谐。而实际情况是，在资源开发利用和环境保护方面，把资源开发的利益留给自己、把环境污染的问题推给别人的现象是普遍存在的，尽管自己获得了一点利益，但这种以邻为壑的做法是不可持续的，在总体上更不利于稳增长、促发展。针对这个问题，在同一个城市群或都市圈，省市政府在对大气、水、土壤、固体废弃物污染防治、生态环境保护与修复等方面应协同一致，建立健全跨区域的污染联防联治机制和生态环境补偿制度，并且有相关的地方性法规、政府规章、规范性文件作保障。这样，区域间形成经济与社会发展协调、人与自然相和谐的新局面，会在更深的层面上稳增长、促发展。

我国目前已形成12个跨省区城市群、34个省内都市圈，都提出了一体化的发展方向，成员省市政府间也不同程度地联合推出了一体化政策，对稳增长、促发展起到了积极的作用。如长三角地区围绕更高质量一体化发展，2018年制定了一体化三年行动计划，还相应提出建设“五个一”的一体化政策：一是在综合交通联通上建好“一张网”，二是在数据资源共用上打造“一个库”，三是在产业创新协同发展上编好“一张图”，四是在政府间合作上共认“一个章”，五是在公共服务和社会保障上办好“一张卡”，长三角城市群内的上海、南京、杭州、合肥、苏南、宁波都市圈也都在积极推进一体化、同城化发展，在区域产业协同发展、公共服务和生态环境污染共防共治三大方面，已探索出不少一体化政策，对长三角地区稳增长、促发展正显示出积极的作用。

三、中央政府的区域一体化促进政策

区域一体化政策的制定和实施主体虽然是在地方政府，但中央政府的区域一体化政策导向则更为关键。党中央，国务院正是出于这种考虑，去年11月18日以中共中央国务院的名义，颁发了《关于建立更加有效的区域协调发展机制的意见》，从建立健全区域战略统筹机制、市场一体化机制、区域合作机制、区域利益补偿机制、基本公共服务均等化机制、区域政策调控机制等方面，系统地明确了党中央、国务院推进区域一体化的政策思想和政策导向；今年2月19日经国务院同意，国家发改委又颁发了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，把党中央、国务院关于区域一体化的政策思想和政策导向落实到都市圈建设的诸多方面，都是非常及时的。但是，这两个文件提出的意见，在区域一体化政策方面仍然是思想性的、指导性的，需要地方政府和中央政府进一步完善，更好地落实。

从地方而言，省﹙市﹚区政府应结合本地实际，着眼发展，把中央政府的区域一体化政策思想具体化，注重补短扳，突出省﹙市﹚区政府间的政策协调。从中央而言，应明确国务院相关部委对上述两个中央文件精神的落实责任，提出针对性的具体政策，增加中央政府区域一体化政策的有效供给。因为在我国，地方政府之间是平行的、平等的，相互之间对一体化没有约束和法律责任，仅靠合作协议，区域一体化不可能向深处推进。如据中国发展基金会3月18日发布的《中国城市群一体化报告》，长三角城市群与珠三角城市群相比，虽然经济总量规模大、人口多，区域一体化基础也好，但区域一体化发展速度偏慢，区域连接性相对不足，区域间制度协同难度较大，这些问题主要是因为长三角城市群的一体化政策在“三省一市”间缺乏协调，而很多方面的政策协调只有中央政府才能做到。因此，制定和完善中央政府的区域一体化促进政策就更为重要、更为紧迫。

我以为，中央政府应从财政和法律两个方面完善区域一体化的促进政策。在财政方面，可否从激励地方政府共建共享的角度完善区域一体化的财政促进政策，如浙江与安徽对新安江的生态补偿政策虽然很好，但在实施中也出现了一些问题，仍需要完善、加强，使之可持续。在法律方面，可否制定一些关于明确地方政府在区域一体化方面义务与责任的法律、法规，如《地方政府合作法》、《生态补偿法》等，使之制度化、可问责。

当然，这些都需要探索，建议先在已上升为国家战略的长三角、京津冀。粤港澳三大跨省区城市群，国家有关部门率先出台区域一体化促进政策，可先作试行，再逐步完善，成熟以后加以推广，以推进区域一体化高质量发展，充分发挥区域一体化对我国经济稳增长、促发展的重要作用。

﹙作者单位：安徽省时代战略研究院）