为了解农村土地使用情况，掌握农户和县乡干部对农村集体土地制度改革的意见建议，更好地为中央和地方制定集体土地改革相关政策提供决策依据，安徽省城乡劳动力研究会、安徽省农经学会联合在全省选取11个县（市）区，100个行政村1000家农户，针对农村集体土地制度改革的部分问题组织开展问卷调查。调查点覆盖皖北、皖中与皖南，涉及不同的地理环境、经济状况与农业结构。本次调查共回收716户农户及153位县乡干部问卷。回收率71.6%，调查基本取得成功。

一、调查概况

       1.基本情况
       本次调查涉及安徽省的11个县（市）区59个乡镇。回收问卷的716户受访农户家庭人口共计3286人，实际务农人口1491人；承包耕地面积3354.27亩，承包林地7107.32亩，承包水塘133.35亩。其中，地处淮河以北的三个调查县区受访农户种植粮食作物与经济作物共1925亩，地处长江以南的三个调查县区经营林地7355.66亩，中部五县区经营水塘90亩。分别代表了皖北、皖中与皖南不同的农业结构类型。
       从受访对象的构成看，716位参与调查农户，平均年龄为52岁，71.4%为普通农民，23.6%为村组干部，其余5%为取得城镇户口不满五年的新城镇居民和外出务工人员。初中以上学历者在受访农户中的比例为63.4%，高中以上学历比例达到29.9%；153位受访县乡干部，平均年龄为43岁，大专以上学历者在受访干部中占93%以上，其中大学本科以上学历占66%以上。
       2.农民对土地所有权归属问题
       对于农村土地权利定性确权的问题，农户调查问卷的主要侧重点在于农村土地所有权的归属、土地承包期限、农村未承包的“四荒”地和养殖水面的处置等方面。
      （1）对于农村土地所有权和土地承包期限的问题，89.5%的受访农户知道目前耕地承包期限以及承包期长期不变。在皖北，有91.5%的农户知道自家耕地承包期限，而知道承包土地只有使用权而无所有权的比重为88.6%。对于所有权归属，17.8%的农户认为土地应归国家所有；44.4%认为应当归村集体所有；10.2%认为应当归村民小组集体所有；还有27.6%的农户选择土地应归农户所有。对于土地承包期限，15.8%的受访者倾向于将承包期限缩短至20年以下；26.3%的受访者倾向于维持30年承包期不变；12.6%选择可以延长至60年；有45.3%的农户认为土地承包期限越长越好。
      （2）对于“四荒”地，开发经营过“四荒”地的受访者比例为7.4%。具体到不同地区，皖北地区“四荒”地较少，该比例不到2%；皖南相对较高，为12.6%，仅开发利用荒山的就接近10%。43.2%的受访者认为此类土地可以私有化，在皖南地区这一比例尤其低，为31.3%；而另外两个地区均在65%以上。同时，受访者中的36.7%认为，将“四荒”地私有化自己所愿承受的代价最多为土地经营年收益的10倍左右，能承受年收益10倍以上代价的为19.1%，还有34.1%表示应零代价。所有受访农户中的60.5%不同意城市居民购买农村“四荒”地和养殖水面用以自用或买卖。
      （3）涉及到土地的丈量方面，超90%的受访农户认为本村的土地丈量是公平的；72.7%的受访农户认为应选举村民组成“土地测量小组”实施土地丈量工作。
       3.农村土地流转问题
      （1）农户承包土地的流转方面，所有受访农户中的19%曾将自家承包土地转包。这一比例在不同地区显现出不同的特征，在中部五县区，受访农户中参与过土地流转的比例达到41%，皖北与皖南相对偏低。
       转包对象方面，其中的49%将土地转让给农业大户、31.2%转让给农业生产合作社，转让给非农企业和政府公益用地征用的分别占4.5%和15.3%。将承包土地转包给别人耕种的转包费用不同地区也不近相同，中部五县区的年转包费约平均每亩630.7元，皖南略低。在皖北，还存在以粮代租的形式。即以每年每亩1000斤小麦为转包费用，具体价格随小麦价格而动。
      在发生转让纠纷的原因或是潜在原因上，33.8%的受访者认为是没有签订合同，48.5%认为是合同不规范，17.7%认为是当事人违约；而在解决纠纷的途径上，68%的受访者倾向于通过村委会或乡镇政府调节，25%希望在当事人之间调解解决。
     （2）农村集体建设用地的流转方面，根据县乡干部问卷，目前大部分的集体建设用地流转形式是租赁或者互换；同时农村集体建设用地在农村范围内的转让仍被慎重地保持在较小的规模下，基本很少在全社会范围内转让。
       4.土地市场化及交易问题
       面向农户及县乡干部的调查，涉及土地市场化方面的问题主要有以下几个方面：哪些土地可以进入市场流转、流转方式、谁可以代表农民进行土地的流转或买卖等。
      （1）受访农户有51%认为所有土地均不应进行买卖，有13.4%认为所有土地都可以进行买卖，其余35.6%认为可以进行买卖的是除农业用地以外的其他集体所有土地。分地域来看，在皖北及中部，认为所有土地均不应进行买卖的都占大多数，均在60%左右。而在皖南，这一比例为37.4%，比重更大的是认为除农业用地以外的其他集体所有土地可以进行买卖的群体，占41.6%。
       而在受访的县乡干部的文字表述中，针对可以市场化的土地有以下几种主要意见：第一，所有土地均可以进入市场，但应对于不同的土地类型将流转方式加以区别；第二，非农业用地的其他集体土地可以市场化；第三，在充分征求农民意愿的前提下，通过农民集体同意流转的土地可以进入市场；第四，在政府允许的范围内，在不影响发展规划，使用利用不会对环境产生破坏的条件下进行土地流转。也有少数县乡干部认为所有土地都不能入市流转。
      （2）在流转方式方面，受访县乡干部主要提出以下几种意见：第一，是土地使用权的租赁；第二，将土地进行集中征收转让，土地转让金返还集体经济组织，用于公益性或基础设施建设；第三，将土地使用权作为资本入股，凭借土地资本享受分红。
      （3）在代表权方面，选择农户自己的有30.8%，选择由农户组成的土地合作社理事会代表农户进行土地买卖的占受访农户的24.2%，选择村委会的占21.3%，选择乡镇政府的有14.4%，9.3%选择村民小组。在皖北，选择土地合作社理事会的居多，中部以选择村委会的占多数，而皖南的大部分选择农户自己。
       具体到成立土地合作社理事会的人员构成，75%的受访农户认为这一组织的构成应是由土地承包人选举产生，而只有土地承包者才有被选举权；20.5%认为应由村组干部组成。同样，大多数的受访干部也认为如若成立此类组织，应由承包农户自主选举产生，政府起协调与监督的作用。
       5.农村宅基地问题
      （1）受访的716位农户建有住房的宅基地共839处，平均每处面积0.65亩。52.5%的受访者认为宅基地所有权归集体，47.5%认为宅基地所有权归私人，可以继承但不可以买卖。完全同意宅基地私有化的有64%，不同意私有化的有11.9%，其余24.1%同意将宅基地重新合理分配后实行私有化。
       41.7%的受访农户认为宅基地私有化后每户只能有一处宅基地，28.9%选择可以有两处，9.6%选择可以有三处，19.8%认为在不占用耕地的情况下随便几处都可以。而基本上所有的县乡干部都认为应当坚持一户一宅。他们认为，当前农村居民多在宅基地上建小型楼房自住，虽然宅基地面积有限，但是居住面积是得到保证的。
      （2）在是否愿意放弃现有农村宅基地搬入小城镇居住的问题上，28%的受访者明确表示愿意；当条件变为搬入城镇并有稳定的工作、收入来源和住房时，这一比例上升到45.2%。45.3%的受访者表示愿意将现宅基地置换成城镇住房，明确表示不愿意的占36，4%，且以老龄受访者为主。但是仅有极少数受访群众表示自己当地有人用宅基地换城镇住房。
       在皖北进行的调查还进一步让受访者明确何种原因会使其愿意放弃现有宅基地而搬到城镇居住。在众多选项中，“医疗卫生、交通方便、生活便利”这一选项被选择最多居首位，其次是“能帮我家解决就业问题，将来收入有保障”，再次是“能够解决户口以方便孩子上学”，“住房条件好”列第四位，“能够帮助我解决经商办企业的困难，或者是创业启动资金、用地等困难”被提及最少。
      （3）在宅基地的市场化方面，60.7%的受访农户认为农民在自己宅基地上建造的房屋，可以像商品房一样进行买卖；但是只有29.8%的受访者表示城镇居民可以直接购买农民宅基地，57.7%的受访者明确表示不可以。
       6.坟地确权及其他问题
      （1）在坟地的所有权问题上，有34.9%的受访农户认为祖坟用地应确权为集体用地，发给土地使用证，43.9%认为祖坟应确权为私有土地，发给土地使用证，21.2%认为不应确权；在利用未开发的“四荒”地作为坟地这一问题上，41%的受访者认为该土地属集体，处置权应由国家确定，27.6%表示应将此类土地私有化并发给土地使用证。
      （2）涉及坟地占用耕地的问题上，有59%的受访农户表示当地有坟地占用耕地的现象，并有13.8%明确表示问题严重。而在所有的受访者中，有77.7%认为在当地没有集中的坟地墓地情况下，可以占用自家耕地进行处理；在皖北，这一比例更是高达94%。

二、对受访者意愿的探究

       1.有关承包期限的问题
       不管是自家耕种还是转包他人，承包土地都是农民获取收入的主要来源。所以，承包土地是与大多数农民关系最密切的一种土地类型。
       在明确所有权与使用权的前提下，涉及承包土地最重要的就是承包期限的问题。在实地的调查过程中，土地承包期限也是农民非常关心的问题之一。整体的分布是，支持土地承包期限越长越好的比例最高，支持维持现状的次之，再次才是缩短现有承包期。
       大多数农户认为土地承包期越长越好，一方面是由于农民对于作为生产资料的土地有天然的依赖；另一方面是近些年农民确实从农业生产中获得了更多更稳定的收益。一部分以种粮大户为代表的农民，受惠于近10年的农业增产增收，从承包土地或是耕种别家转包的耕地中获取很高收益。这一群体中的大部分更倾向于维持现行土地制度的连贯性，或是将现有承包期限延长。
       支持维持现状的这一群体多是农村的高龄农业人口。这一年龄段人群在思想上较为保守，更习惯于已经延续多年的制度政策，对环境的变化接受较慢。因而更愿意现有的政策保持不变。
       而倾向于缩短现有承包期的受访农户的主要考虑是现有30年承包期缺乏调整的空间。现行二轮土地承包一般开始于上世纪90年代中期，当时正是新一轮经济开放发展的伊始，城市快速发展，催生出大量城市用工需求。很多农村劳动力开始进城务工，并且获得了明显高于务农的收益。因而，在第二轮土地承包施行之初，很多农民不愿承包土地。进入新世纪，随着农业税的取消及一系列支农惠农政策的实施，农民收入显著提高，而且由于我国经济发展劳动力红利因素减弱、农村留守儿童问题的凸显等原因，使得一部分原本进城务工的农村劳动力开始向农村回流，向农业生产回流。此种情况下，现行的土地承包30年期限就因缺乏调整空间而被部分农户认为应该改变。
      而我们同时也发现，从分区域的样本来看，当该地区将土地转包出去的农民所占比例越高时，对于缩短土地承包期限的倾向也就越强。
      2.有关土地流转的问题
      土地流转是本次调查的重点方面。通过调查以及与受访农户面对面的交流，我们了解到这样一些现状。
       其一，大部分农户对自家承包土地、宅基地，甚至是农民的身份都有传统的认同感和归属感，尤其是现在仍在农村务农的中老年农民。虽然生活条件并不高于城镇，或者经济状况不理想，但超过半数的农户都不愿意通过土地流转来获取收益。有句话叫做“宁可抛荒，不可失土”，就很形象地解释了为什么会有超过一半的受访群众认为“所有土地都不可以进行买卖”。所以在全部的受访者中曾将土地转包出去的仅不足20%，在皖北与皖南这一比例更低，分别只有18%和12%。但是他们可以接受的是在自己村组的小范围内，把土地转包、租赁给与自己相识，和自己一样是农民身份的人耕种，包括种粮大户。甚至还有不少人将自家承包的土地无偿交给同村组的其他人耕种。而与此相对，他们对城市人群参与农村土地市场表现出比较大的排斥。比如，对于城市人购买当地“四荒地”或者未利用养殖水面，有60.7%的受访农户持否定态度；对于城镇居民直接购买农民宅基地，57.7%的人持否定态度。这也与目前农村集体土地流转多在小范围的跨村组流转，而不在全社会内流转的整体现状是类似的。
       其二，同样是集体所有土地，农民对承包耕地与对宅基地的认识概念普遍有着明显的不同。对承包耕地基本都能明确的将其视作集体所有，而对宅基地则存在更多的私有概念。仅有27.6%的受访者认为农村土地应该归农户所有，但是却有超过88%的受访者认为应完全私有化宅基地或是在合理分配后私有化宅基地。对于宅基地进行流转的积极性也较农业用地更大。60%的农户认为农民自己在宅基地上建造的房屋可以像商品房一样进行买卖。造成这种现象的原因是多方面的。大量农民工外出务工多年，部分已经举家迁入城市居住，农村的宅基地处于闲置状态；农民对于资产性收入的认识也在增强，城市商品房市场的发展使农民自然地将宅基地上的自建房与之等同对待。
       其三，在给农民提供的保障条件越高时，农民参与土地流转的意愿也就越高，不管是将承包土地转包出去，或者是宅基地转让。这就说明，“土地”在很多农民的眼中是一种保障，是能够保障他们的生活的依靠。这种保障的作用是很多农民即使举家外出务工也不愿意放弃农村土地的原因。但在明确他们有更好的生活保障时，他们愿意自己的土地进入流转，尤其是那些经过多年外出打工已经体会到城镇生活便利之处的农村居民。在保障到位的情况下，他们更愿意将自己“城镇化”。

三、对农村土地管理制度改革的思考和建议

       现行的农村集体土地管理制度是党的十一届三中全会以后确立的。主要内容是将土地的所有权与使用权分离，农村土地的所有权归农村集体所有，农民承包农村集体土地，有土地的使用权以及土地产出物的处置权。但农民对所承包土地的使用权不能作为财产权而用于抵押和处置。该制度有利于国家和地方政府宏观上对土地的合理规划和开发利用；而农民通过承包得到土地的使用权，基本上满足了农民对土地的渴望，对土地产出物的处置权又使农民的基本生活水平得到保障，从而调动起农民的生产积极性。这在历史上曾经促使我国农业快速发展，农业生产率大幅提高，农民生活水平快速提升，也对社会稳定起到关键作用。但是当中国的社会经济发展到今天，改革进行到深水区后，现行的农村土地管理制度就暴露出许多问题和不足。
       首先承包到户的生产方式与生产规模不利于农业现代化建设和发展。大批农村中青年劳动力进城务工经商，加上户均耕地较少、田块较小，致使现行的生产方式粗放和规模太小，不利于规模化种植、机械化耕作和科学化种田，使得农业现代化难以推进或进程缓慢、困难重重；
       其次，土地承包制度的固化、僵化，令农民难以扩大再生产，收入难以再提高，农村面貌难以有较大改观，限制了新农村的建设。现行的土地管理制度，让土地如同鸡肋，欲罢不能。专职经营土地难以致富，离开土地在心理上却又舍不得，现实又不允许（因有许多后顾之忧尚不能解决），以致多数地方大量农村中青年劳动力进城务工经商，农村中仅留少量的老年人经营土地。这在一定程度上限制了农业生产率的提高，同时又限制了新农村建设的发展，使得大量农村村庄闻不到鸡鸣狗叫，垃圾遍地，冷冷清清，与新农村建设极不相符；
       其三，土地所有权权属不清，产生一系列矛盾与问题。农村土地所有权宪法规定“属于集体所有”。这里的“集体所有”应是某一定范围内的农民共同所有，而不应是该农民集体所属的集体经济组织所有。由于概念不清，理解上的混淆，集体经济组织与农民之间对农村集体土地归属产生歧义，特别是有些农民将经营权视为所有权，视承包为私有，致使地方政府在对土地进行规划和使用上，与农民产生一系列矛盾，甚至发生冲突。其结果是干群对立，造成基层组织的不稳定，上访事件层出不穷。农村基层的不稳定，很大程度上影响了经济发展和改革开放的进一步深化；
       其四，现行的农村集体土地管理体制客观上助长了基层干部和政府官员的腐败。由于现行的农村集体土地管理体制赋予集体组织极大的权利，而真正的农村土地主人-农民，仅仅只有经营权，对土地的使用和归属变更不负责或无法负责。因此造成了从村委会主任到县市省领导的贪官层出不穷；
        其五，现行的农村集体土地管理体制也是影响农民收入增长，难以致富的根源之一。作为稀缺的不可再生的重要生产资料—土地，在国民经济中有着不可替代的重要作用。而农用土地的主人，理应取得合理的或平均的社会经济利益，过上体面的生活。然而现行的管理体制却无法让农民得到这些。甚至宅基地和自己的住房都不是自己的财产，遑论土地了。据统计资料，2010年全国农民人均纯收入比1985年增长14.9倍，其中人均工资性纯收入增长33.5倍，人均家庭经营性纯收入仅增长9.6倍。人均现金收入25年增长19.8倍，人均家庭经营现金收入增长15.8倍，其中第一产业现金收入增长14.7。再看看比重：1985年人均家庭经营纯收入占人均纯收入的74.45%，到2010年仅占47.86%。1985年农民人均现金收入中家庭经营现金收入占70.43%，来自第一产业的现金收入占58.3%；而到了2010年，家庭经营现金收入比重下降到55.6%，第一产业现金收入比重更是下降到43.2%。数据说明了一切。
       因此，有必要对现行集体土地管理制度进行深度变革，推动土地有序流转，盘活农村集体土地资源，充分发挥土地在增加农民收入中的积极作用，加大农民财产性收入范围，让土地真正成为农民收入增长的金饭碗，使农民能够享受到改革开放和现代化所带来的成果。综合农户与县乡干部的调查结果，我们提出以下建议：
       1、明确权属，延长承包期限
       根据《中华人民共和国宪法》中“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”的规定，农村的土地、宅基地等应属于集体所有。调查中我们发现，大多数的农民也认为应该属于集体所有。但是，何谓“集体所有”必须明确。《现代汉语词典》（第6版）对于“集体所有制”是这样解释的：社会主义公有制经济形式之一，主要的生产资料、产品等归劳动群众集体所有。因此，农村土地的集体所有制就是农民集体所有，即农民共同拥有，而不应是由农民所属的集体经济组织所有。这一点必须明确！
       又根据《中华人民共和国宪法》序言中“我国将长期处于社会主义初级阶段”的规定，我国农村土地的承包期限应由目前的30年，更改为“长期”。为避免理解上的歧义，造成不必要的误解和混乱，在长期后面应加上一个括号，注明大于70年。依据是城市商品房土地使用权为70年，农村土地的承包期长期不动应不低于70年。
       2、明确权利，保障农民权益
       2013中央一号文件提出：“建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，是激发农业农村发展活力的内在要求”。很多受访干部就提出，“改革集体土地制度的关键在于平衡农民与集体之间的利益”。农民在清楚土地所有权归集体所有、经营权在自己的情况下，更需要明晰自己对于手中的土地有多大范围的“支配权”。很多农户非常关心自己对承包土地所享有的权利。希望自己承包地能像城市商品房的土地使用证一样获得政府所颁发的承包土地使用权证，同时对于承包土地使用权的变更，包括土地流转、集中、征用等，农民有处置的权利，并能得到合理的补偿，使农村土地的使用权真正成为农民的财产权。使农民的合法权益不受损害。在权利明确以后，农民也会更支持政府从宏观上对土地的规划开发利用，使操作实施更顺畅。
       3.建立城乡统一的土地交易平台，完善农村土地征用制度
       建立城乡统一交易平台，统一城乡土地出让价格，完善农村土地征用制度是加大农民基本利益保障体系，完善土地管理制度的必然要求。虽然被调查者基本上都是50岁以上的老者，对土地有较强的依赖，轻易不愿出让土地，特别是长期居住的宅基地，但是如果需要，就要求有可靠的社会保障体系保障农民权益。使土地成为农民稳定的收入来源与保障依靠，就要让农民积极地参与土地流转，同时要有城乡统一的土地交易平台、统一的城乡土地出让价格及可靠的社会保障体系来接替土地的保障作用。
       4.加强农村建设用地管理，理顺农村建设用地关系，建立宅基地退出补偿机制
       农村建设用地基本上可以分为两大类。其一是村民自建住房用地，即农民的宅基地；另一个是农村集体建设用地，包括农村公共建设用地和农村集体建房用地（新农村建设、移民住房、农民宅基地被征用后的改、迁建等）。根据调查结果，现在农民基本上是一户一处宅基地，即使少量农民有两处宅基地，也多是为了尚未结婚分家另过的儿女准备的。一户一处宅基地是多数农民认可的。在加强农民宅基地管理的前提下，要给农民宅基地使用权和所有权基本名分和认可。对于农民宅基地上的自建房，只要是在“物权法”颁布前或在颁布后但经过相关部门批准建设的房产，国家都应给与颁发相关证明。只有这样，农民的宅基地和自建房才能成为农民的财产，才能顺利地参与流转，才能保证农民的利益不受损失。这也是大多数农民所希望的。
       对于农村集体建设用地，只要是占补平衡，相关部门应予批准。其建设用地上的住房也应该具备合法性，具有产权，即具有流转、交易的资格。这是县乡干部一致的呼声和期望，也是新农村建设很重要的必要条件。
       5、细化分类，有的放矢
       有针对性的对不同土地类型做出合理规划是落实的关键。农村土地类型多样，既有农业用地，也有集体建设用地和农民的宅基地；有已开发利用的耕地林地，还有一些未开发的“四荒”地和养殖水面，甚至包括许多现行制度未能覆盖的方面。不同的土地功能用途不同，而且对不同类型的土地，农民也有相应不同的利益诉求。在调查中我们注意到，干部从宏观的视角出发，对问题的看法基本是统一的；但是农民更多地从自己的微观角度看待问题，因而表现出差异化的诉求。所以，如果政策改革的具体细化措施不能有效覆盖，就容易产生矛盾纠纷。不仅如此，政府还应该从更长远的视角综合考虑水土保持、环境保护、防汛抗旱等因素。因此有必要针对不同的土地类型，既统筹规划，也细化规范，以收到更好的效果。
       6、充分依靠群众，发挥基层组织的创造性和自主性
       农村土地管理制度涉及亿万群众，各地情况又千差万别，因此充分依靠群众，发挥广大农民群众和基层组织的创造性和自主性才能使改革收到实效。制度的改革不能“一刀切”，乡镇与乡镇，村与村，都有各自不同的实际情况。比如第二轮土地承包工作的细致到位程度不同，目前的问题也不同；土地结构不同，农业劳动力构成不同；甚至有的村民组还有许多不尽相同的村规民约。因而在具体的操作实施过程中，国家在制订政策规则时，也要给基层留出能够因地制宜的调整空间，充分发挥村民的民主与自主。另一方面，我们也注意到，在出现土地纠纷时，农民普遍首先想到的村委会与基层政府。“小事不出村，大事不出镇；矛盾不上交，就地解决”的枫桥经验正是充分依靠群众，因地制宜，自主地化解纠纷的要义。化解矛盾，解决纠纷是做好农村土地工作不可忽视的环节。从这一目标出发，更应该发挥基层的自主作用和群众作用。
       习近平总书记指出，涉农产权交易尤其是土地流转交易是有益探索。要在坚持农村土地集体所有性质的前提下完善联产承包责任制，既保障基本农田和粮食安全，又通过合乎规范的流转增加农民收入。
       改革土地制度，根本是要以促进农业增效、农民增收、农村发展为目的。土地流转也是为这一目标而服务。因此，改革应本着以人为本的指导思想，逐步完善农村集体土地制度，推动土地合理有序流转。让一部分农民从土地上走出去，参与第二、第三产业的发展，推进工业化、城镇化与信息化；让另一部分农民在相对集中了的土地上通过家庭农场等形式，进行农业的规模化科学化生产，推动农业的现代化。全面地盘活农村集体土地资源，从而促进农业增效、农民增收，促进四化同步发展。

（执笔：卢铮、毛孟毓）