一、引    言

构建基于“双循环”的新发展格局是党中央在国内外环境发生显著变化的大背景下，推动 我国开放型经济向更高层次发展的重大战略部署。当前，新冠肺炎疫情仍然在全球快肆虐，叠 加中美对抗不断升级，使得国际环境不确定性陡增，第三次全球化浪潮步入深度调整阶段。原 有的推动经济发展的要素优势已经不存在。当前经济形势仍然复杂严峻，不稳定性不确定性较 大，我们遇到的很多问题是中长期的，必须从持久战的角度加以认识，加快形成以国内大循环 为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

钢铁产业是我国优势传统产业，既是国民经济基础产业,也是国家应对严峻国际形势的重 要战略产业。从规模上看，我国钢铁产量全世界钢产量的一半以上，据世界钢铁协会统计，2019 年中国的粗钢产量为 9.963 亿吨，同比增长 8.3%。中国占全球粗钢产量的份额从 2018 年的 50.9%上升至 2019 年的 53.3%。但是，按照推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相 互促进的新发展格局，还有一定差距，还存在不少短板，如资源对外依存度高、企业效率和国 际竞争力不强、产品质量不高、创新能力不够等（陈德荣，2020）。但是，按照推动形成以国 内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，还有一定差距，还存在不少短板。 面对当今世界日趋复杂严峻的国际环境，铁矿石资源对外依存度高,成为我国钢铁产业健康发 展的一大隐患。统计数据表明， 2019 年我国铁矿石每年进口量为 10.6 亿吨，中国对进口的铁 矿石依存度达 80%以上。中国铁矿石主要进口国家为澳大利亚、巴西、南非、印度等国家， 其中澳大利亚占比 60.78%，巴西占比 22.7%，南非占比 4.61%，印度占比  2.29%。从世界铁矿

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*  本文在宝武马钢废钢公司和马鞍山税务学会大量的前期调研和研讨工作的基础之上完成的，在此表示感谢！

石供给端来看，全球铁矿石供应主要集中在两个国家（澳大利亚和巴西）、四大矿企（力拓、

必和必拓、FMG、淡水河谷），2017 年出口分别占全球铁矿石出口量 70%和 66%，已构成寡 头垄断格局；东亚四国和地区 2017 年进口铁矿石占全球总量 82%以上，其中，我国占全球总 进口量 68%以上，是铁矿石最大消费中心。但铁矿石最终消费者——钢厂数量众多，无论是 全球还是国内都十分分散，无法跟供应端垄断格局相提并论（智研咨询，2019）。这些情况应 引起我国业界的重视。

因此，降低我国铁矿石对外依存度，尤其是减少对澳大利亚和印度等不友好国家铁矿石的 依存度，稳定钢铁产业供应链，对于形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新 发展格局，对于我国钢铁产业安全和健康稳定发展，具有十分重要的战略意义，需要深入研究， 积极有效应对供应链变化。

二、加快发展废钢资源再利用是实现国内国际 双循环相互促进发展新格局的重要路径

长期以来，由于我国废钢及天然气资源短缺，我国钢铁工业一直采用长流程工艺，从铁矿 石炼铁，到转炉炼钢，然后轧制的工艺过程。目前中国钢铁行业的长流程占比近 90%，而美 国、欧盟短流程（采用废钢加少量铁水了，电弧炉炼钢的工艺过程）已经占到 40%以上，美 国生产普通钢材的主要流程就是用短流程的电弧炉冶炼，炉外精炼然后就轧制。长流程工艺导 致我国废钢利用率低下，研究表明，在我国钢铁产业产能高速发展的同时，吨钢废钢铁消耗量 一直在低位徘徊。在 2017 年清理“地条钢”之前，全国钢铁工业的吨钢废钢铁消耗为 110 公

斤左右，而同期美国吨钢废钢铁消耗一直保持在 600 多公斤左右，日本也保持在 350 公斤左右。 后地条钢时期，全国钢铁工业的吨钢废钢铁消耗量快速提升至 200 公斤/吨钢以上，2019 年达 到  216  公斤/吨钢。但是，值得注意的是，在  2017  年以后强力打击地条钢以后，中钢协会员企

业或重点统计企业的吨钢废钢铁消耗量还不到 150 公斤（李致平、冯璐，2011；冶金工业信息 标准研究院，2020）。

中国工程院徐匡迪院士提出：完善长流程、发展短流程、推动 DR-EAF（直接还原电炉炼 钢）短流程的构建，应该是我国钢铁工艺流程再造的发展方向之一。如果我国钢铁工艺流程再 造成功，一方面可以降低对国外铁矿石的依存度，另一方面可以大大降低碳排放，符合绿色发 展要求。用短流程冶炼还可以调峰运行，解决能源供应的峰谷问题和环境问题，同时降低能耗。 在当前技术水平下，如果企业有自有电厂，长流程生产 1 吨成品钢要消耗 700 多公斤标准煤， 而短流程只需消耗其 60%左右。此外，由于工艺流程的再造，将产生出很多新的产业，如废 钢回收和加工等产业（徐匡迪，2019）。 金属再生资源的利用有利于资源节约型、环境友好 型社会的发展，是我国重要的战略性资源。废钢铁是金属再生资源的主要物资，是钢铁企业生 产所需的重要原料，对钢铁企业的制造成本、环境保护等具有重要的影响。废钢铁是钢铁工业

的绿色资源，具有较高的环保价值。据统计数据表明，用废钢铁炼 1 吨钢比用铁矿石炼 1 吨钢

可减少 1.6 吨碳排放、3 吨固体废渣，可替代 1.6 吨铁精矿，可节约 1 吨原煤和 1.7 吨新水。目 前，我国每年废钢资源应用量为 1.6 亿吨，占全国再生资源总量的 60%以上，并且每年废钢资 源以两位数快速增长。我国社会钢铁积蓄量庞大，根据中国工程院测算，2020 年我国钢铁社 会积蓄量将达 100 亿吨，2030 年将超过 130 亿吨。如按废钢铁资源年产生量占社会钢铁积蓄 量 2-3%考虑，2020 年，我国废钢铁产生量超 2 亿吨，2030 年将达 3 亿吨左右。可以预见， 未来 10 年，是我国废钢资源快速增长期，我国废钢资源再利用面临一个历史机遇期。同时， 随着 DR-EAF 短流程工艺技术不断完善和节能减排技等技术创新，采用高化学能或廉价的气 体资源（如焦炉煤气、页岩气、煤制气）生产直接还原铁，与电炉炼钢对接，已经取得突破性 进展，这是我国钢铁流程未来发展的方向之一（徐匡迪，2019）。

可见，充分利用废钢资源，加快钢铁生产工艺流程创新，不仅是减少我国钢铁产业资源对 外依存度高，提高产业安全，实现科学合理利用国内外两个市场、两种资源，实现以国内大循 环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，具有重要的现实意义，而且，对于我国钢 铁产业的高质量发展、节能减排和环境友好，都具有深远的历史意义。

三、影响废钢资源再利用存在的主要问题

宝武集团马钢公司废钢资源再利用起步较早，经过多年的不断探索，马钢废钢公司马钢废 钢公司已逐步构建起  “基地+贸易+金融”、“互联网+废钢”新型商业模式，在规范有序生 产经营、快速开拓市场、高效推进基地建设、完善风险防控等方面取得了良好业绩。2019 年 经营废钢约 600 万吨，营业收入约 150 亿元；预计 2020 年经营废钢约 1300 万吨，营业收入

300 亿元。马钢公司废钢资源再利用与宝武集团的发展战略不谋而合，宝武集团与马钢重组后， 决定以马钢为核心，组建中国宝武集团欧冶链金再生资源有限公司，利用互联网、区块链和大 数据系统，在全国范围，实现废钢铁回收、加工、综合利用及销售等全产业链布局，先后在全 国 10 余家大型钢铁企业成立了分公司，基本搭建了金属资源再利用全国网络。中国宝武集团 欧冶链金再生资源有限公司的成立，为安徽省再造一个千亿元产业。

2015 年工信部发布的《钢铁产业调整政策》指出，到 2025 年，我国炼钢铁钢比要达到 30%。 为鼓励金属再生资源的利用及行业的健康发展，国家相关部委及各地政府出台了一系列有关税 收奖励政策。然而，随着国家税收法治和税收征管的逐步完善，废旧物资回收行业长期存在的 增值税进项抵扣不足、增值税税负过重、虚开发票等税务问题越来越凸显，时至今日已经成为 制约废旧物资回收企业发展的“顽疾”，严重影响了企业的生存与发展。

目前，我国的再生资源回收主要涉及四种经营主体和四个流通环节：（1）拾荒者或居民、 企业将捡拾或自产的废旧物资，销售给社区个体回收者；（2）社区个体回收者进行整理粗分 后，销售给有运输存储能力的固定回收站或流动回收车；（3）回收站或流动回收车将分类后

的废旧物资，集中运输至集散市场或分拣中心，进行分选、打包、除杂等物理加工；最后，规

模性回收企业向各地分拣中心和市场进行分购统销，销售给用废企业。在这种经营模式下，再 生资源回收利用行业出现了“下游集中正规，上游分散混乱”的鲜明特点（张均斌，2019）。 下游众多小、散、乱的流动商贩和非正规企业占比超过 80%。由于这些商贩和非正规企业不 开具正式票据，就可以较高价格从产废者手中收购再生资源。非正规回收企业“无票价”和正 规回收企业“带票价”，两种价格体系直接导致正规回收企业生存空间受到挤压，引发“劣企 驱逐良企”的现象。这就出现了前文所说的国家重点钢铁企业吨钢废钢铁消耗量（150kg）远 低于全国钢铁企业平均吨钢废钢铁消耗量（219kg）的反常现象，应该引起有关方面的注意。

截止 2019 年，工信部废钢铁行业准入企业约 400 家，除此之外，全国经营废钢企业超过

2000 家，产业布局分散、产业集中度低，行业自律性差，普遍存在“小散乱差”现象。由于 企业所需废钢多数来自报废的设备、汽车、船只、建筑结构等“社会废钢”，多为现货、现金 交易，加上各地税收奖励政策不同，税务监督难度大，存在偷税漏税、虚开发票现象，给行业 健康发展带来了难点和痛点。主要表现在：

1、资源前端代开、不开票现象突出 废钢铁回收过程往往经过个体户（零星回收）、回收点（个体工商户）、回收站、回收加

工企业或贸易商，最终流入废钢铁使用企业（钢厂等）。在个体户和回收点环节基本不开具增 值税发票，回收站经营者为符合小规模纳税人标准，通常伪造、借用多个身份证或注册多个个 体工商户将大额交易分解，代开多份发票，构成发票虚开或不开税票，导致废钢回收加工企业

（一般纳税人）存在所得税成本核算无依据和增值税虚开（无进项票抵扣）风险，前端供应商 存在偷逃税和违反工商注册规定管理风险，严重侵蚀国家了税基。以 2019 年全国废钢铁使用

量 2.15 亿吨，按照 2019 年废钢中位价 2500 元/吨测算，全年废钢产业的增值税应纳税收约为

699   亿元，但实际缴纳额远远低于测算值。

2、票、货分离现象突出 工信部发布的《废钢铁加工行业准入条件》，仅对废钢铁加工配送企业实行准入公告制度，

未对废钢铁贸易企业设置市场准入门槛与条件，导致部分管理方式简单粗放、产品单一同质、 增值水平低的企业进入中小废钢贸易行业，同时，在地方政府财政奖补政策的驱使下，催生废 钢铁再生资源回收加工企业委托该地区其他废钢铁贸易企业或者在该地区设立贸易公司开具 增值税发票，这种“货、票”分离业务模式已经成为税务机关查处的重点，但难以从根本上消 除虚开隐患，导致了废钢铁再生资源回收加工企业经营业务的畸形发展。

3、良性的行业生态尚未形成 由于多数废钢铁准入企业前端采购过程中无法取得进项票，导致国家财政部、税务总局印

发的《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》（[2015]78 号文件）对废钢铁准入企业增值 税即征即退优惠政策不能完全落地，导致依靠加工环节的税收优惠传导到回收环节的正规企业 的政策设计初衷无法真正达成。

废钢铁再生资源回收环节大多为个体户和非正规的小企业，由于这些个体户和非正规小企

业在经营过程中不愿多缴纳税收，回收成本更低，形成了非正规企业的“无票价”和正规企业 的“带票价”两种价格体系，正规回收企业生存空间受到挤压，引发“劣企驱逐良企”现象， 这些问题应引起政府有关部门的注意。

目前，废钢铁再生资源行业属于买方市场，钢铁回收加工企业获得的补贴越高，钢厂压价 越低，抵消了加工企业本应得到优惠和补贴，一定程度上打击了废钢铁再生资源回收加工企业 的积极性。

四、促进废钢铁再生资源行业持续健康发展的建议

废钢铁回收加工行业门槛低、相关产业税收政策不平衡、税收监管难度大在一定程度上制 约了行业发展，造成废钢铁资源行业一直处于混乱的局面。因此，需进一步完善废钢铁再生资 源行业政策，促进废钢行业健康可持续发展。

1、完善税收政策，规范企业交易行为 目前，废钢铁再生资源行业前端不开票，造成税收转嫁至中端回收加工企业，2011 年增

值税优惠政策取消后，废钢铁回收企业需按照实际销售额全额缴纳增值税，废钢铁回收企业的 税负远高于一般行业水平，导致部分废钢铁回收加工企业过度依赖地方财政奖补政策。建议国 家税务总局联合相关部委从引导废钢铁再生资源行业持续、健康发展出发，在废钢铁再生资源 行业推行简易征税办法试点，并降低行业增值税及营业税税率，减轻废钢铁回收加工企业的税 收负担。同时，在废钢铁再生资源行业推行全国统一的税收政策，减少“开票”公司和“空壳” 公司的出现，有效杜绝“货、票”分离现象的发生。

2、加强税务监管，促进行业健康发展 在现阶段，我国废钢铁再生资源回收环节从业人员的整体素质不是太高，需要相关部门进

一步做好相关产业税收政策的宣传、指导和监管工作，提高从业人员的遵从度；做好再生资源 回收企业的日常纳税辅导工作，加强发票管理，切实掌握企业实物购销、资金往来、发票开具 的真实情况；加强对再生资源回收和利用再生资源生产企业的纳税评估，设立警戒线；充分发 挥税务稽查的威慑作用，对非法抵扣的涉税违法行为严查重罚，加大涉税违法成本。

3、通过电子化交易手段，构建信息管税新常态 随着经济和社会发展变化，纳税人经营方式、经营业务不断创新，税收征管的复杂性和工

作难度明显加大，征纳双方信息不对称现象日益突出，传统的税收管理难以适应新形势下的税 源管理需要。充分利用互联网、物联网、5G、区块链等先进技术，做好信息的采集、汇总、 传递工作，形成涉税信息工作流；建立高效、快捷、安全的信息传输渠道，形成数据规范、格 式统一、覆盖全面、资源共享的信息数据库；通过信息收集、风险评估、预警处理和管理评价 的互动管理，实现涉税信息、税源、税收三者间的有机转化，真正实现以票控税向信息管税的

转变。

4、建设智慧税务平台，打通税收服务“最后一公里” 目前，纳税人办理税务呈现出网上办税服务平台功能不完善，无法满足纳税人办税需求；

办税系统之间存在数据不同步、衔接不畅的问题，影响了办税效率；自助办税推行方面存在终 端设备数量不足，且功能不全；移动办税终端办税功能有限，推广面和应用面不广，缺乏统一 高效的税企沟通平台等特点。

废钢铁再生资源回收加工行业前端回收业务和货物运输业具备相同的特性，即：从业人员 多为小规模纳税人。为规范废钢铁再生资源行业小规模纳税人依法纳税，进一步优化纳税服务 体系，建议选择一批在再生资源行业具有较大影响力，在满足网络平台开具增值税发票的前提 下，开展再生资源回收加工企业代开发票试点工作，方便企业纳税，打通再生资源行业税务服 务“最后一公里”。

欧冶链金是中国宝武钢铁集团有限公司一级子公司，发展目标是成为全球一流的金属再生 资源循环利用综合服务商、行业标准的制定者和市场的引领者为愿景，全面整合中国宝武旗下 金属再生资源、汽车拆解、废旧钢铁回收、加工、仓储、配送基地及废钢国际贸易业务，通过 分级分层分类的网络化布局，按照“沿江沿海”和“弯弓搭箭”的基本思路，对接宝武网络型 钢厂，快速推进中心基地和卫星基地建设，形成“一总部、多基地、网络化、辐射状”的多架 构布局，规划三至五年内，高水平建设 20-30 家大型区域性废钢加工示范基地，以合作运营 的方式设立 200-300 个卫星基地，国内市场占有率达到 30%以上，经营规模上亿吨，市值超 千亿，进入世界 500 强。

欧冶链金公司坚持科技赋能，建设智慧制造集控中心、智慧工厂和智慧交易服务平台，坚 持回收、加工、物流、交易过程智慧化、可视化、透明化，运用大数据、云计算、区块链、5G 等先进技术，建设智慧交易服务平台，将所有生产经营业务数据的商流、物流、资金流、票据 流、信息流“五流合一”，佐证业务交易的真实性，解决行业痛点，重塑行业生态，满足税务 部门监管要求。为此，希望税务部门支持欧冶链金建设智慧交易服务平台，指导公司完善内部 控制，实行动态监管，准予欧冶链金与个体投受人平台交易收购废旧金属再生资源可以代征代 开发票或以自制凭证税前列支成本。与国家税务总局相关部门或学会等机构，共同开展新业态 下废钢铁再生资源行业税收改革等相关课题研究，的困难和税收风险，促进废钢铁再生资源行 业有序、健康发展。同时，从税务监管和规范化角度开展金属再生资源电子交易规范化标准研 究。

作者：李致平（马鞍山学院） 孙军（宝武集团）