十九大报告提出，实施区域协调发展战略。加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，强化举措推进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北等老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起，创新引领率先实现东部地区优化发展，建立更加有效的区域协调发展新机制。
     中国区域经济学会副会长、中国社科院工业经济研究所研究员陈耀接受采访时表示，区域协调发展是中国长期以来指导地区经济发展的基本方针。当前实施的区域协调发展战略是新形势下提出的新战略，是构建现代化经济体系的重要组成部分，有着丰富内容和深刻内涵。

新部署解决新矛盾

     我国地域广袤、人口众多，各地自然条件、发展基础差异很大，区域发展不均衡是基本国情，这也在客观上决定在区域发展上要实行协调发展战略。
     随着当前中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。“在城乡、区域的层面，这一主要矛盾表现得非常突出。解决新时代的新矛盾，需要区域协调发展的新战略。”陈耀说。
     陈耀表示，应当认识到，中国区域协调发展与国外一些国家的区域政策和战略是不同的。发达国家早期讲究区域均衡发展，强调各地区发展差距不能太大，如就业要平衡，失业率不能有太大差别。而我国是在均衡的基础上强调协调，不是单纯缩小地区差距，还要优先解决地区间教育、医疗、就业等公共服务的均等化，内涵更深刻、内容更丰富。各地区发挥比较优势，进行合理分工，形成各自的发展特色，同时，要形成生产要素在地区之间自由有序流动，不能搞地方保护。
     “还要认识到，区域协调也包括人与自然的和谐，地区间在生态保护上要联防联控联治，一致行动。”陈耀表示，如主体功能区战略，是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。

“一带一路”倡议重塑区域发展格局

     十八大以来，我国形成了以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略为引领，统筹推进西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先四大板块联动发展的区域发展总体格局，中国区域发展的协同性、协调性和可持续性不断增强。
     2013年9月和10月，中国国家主席习近平先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”倡议，得到国际社会的高度关注和有关国家的积极响应。“‘一带一路’倡议的提出和实施，必将重塑和再造国际国内区域发展新格局。”陈耀解释说，“一带一路”倡议既涉及到国外区域，又涉及到国内区域，两大区域如何实现互联互通，是很关键的。“一带一路”倡议是开放的，通过新一轮全方位的开放，构建开放型经济体制，引领、带动国内不同区域以开放促开发，以开放促提升。
    《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》具体指出，新亚欧大陆桥、中国—中亚—西亚及中巴经济走廊的建设，将改变我国西北地区长期以来在对外开放中的区位劣势，加快西北尤其是新疆的发展。中国—中南半岛和孟中印缅经济走廊的建设有利于加快西南地区的对外开放，将促进云南和广西加快发展。中蒙俄经济走廊建设通过提升东北地区的对外开放程度，将为东北再振兴注入新动力。
     陈耀认为，“一带一路”依托的节点城市，如哈尔滨，成为中俄合作的中心城市；南宁成为中国、东盟合作的前沿城市；新疆的霍尔果斯、内蒙古的满洲里等成为沿边重要的口岸城市；内陆大的枢纽城市郑州、西安、重庆，以及陆海重要交汇区连云港、北部湾、长三角等港口城市和地区，在“一带一路”中发挥重要作用，同时也为国内很多地区带来发展机遇，有助于我国实现比较均衡的区域发展格局。

财政工具构建区域协调发展新机制

    十九大报告提出，建立更加有效的区域协调发展新机制。陈耀表示，促进区域协调发展最重要的工具之一就是财政工具，具体包括财政转移支付、税收分成、生态补偿等重要内容。
     “从各个国家发展情况看，政府在促进区域均衡发展上，主要是通过转移支付手段，而我国作为社会主义国家，更应强调对落后地区的扶持。”陈耀说，长期以来，财政转移支付做了很多努力，在平衡地区间差距尤其是财力的平衡上发挥很大作用。在转移支付方式上，应加大因素法分配的力度，压缩专项转移支付，按照雪中送炭、扶贫济困的原则，对单纯依靠自身力量发展困难的地区加大援助力度。
     “区域间的协调关键是利益协调，最核心的是税收归属问题，利益共享机制对区域协调起了很重要的作用。”陈耀表示，财政工具中，还包括探索新的能够促进要素资源流动的协调机制。例如，发达地区土地空间少，可以到土地充裕的欠发达地区合作共建产业园区，园区中形成的税收按一定的比例分成。近年来一些地方已经在飞地园区建设上实践税收分成体制，这一探索对区域协调发展具有重要意义。
     在生态补偿机制方面，陈耀说，中央转移支付补偿是一部分，还有有一部分横向的转移支付，即上游污染下游后，要对下游地区进行补偿；如果上游保护了环境，下游受益地区也要拿出财力来支持上游地区。
     财政部近日下发《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》提出，按照中央引导、自主协商的原则，鼓励相关省（市）建立省内流域上下游之间、不同主体功能区之间的生态补偿机制，在有条件的地区推动开展省（市）际间流域上下游生态补偿试点，推动上中下游协同发展、东中西部互动合作。中央对省级行政区域内建立生态补偿机制的省份，以及流域内邻近省（市）间建立生态补偿机制的省份，给予引导性奖励。同时，对参照中央做法建立省以下生态环保责任共担机制较好的地区，通过转移支付给予适当奖励。

     陈耀总结说，建立更加有效的区域协调发展新机制包括三个部分。一是多层次的援助机制，对于依靠自身、市场力量难以发展的，要有多层次的发展援助机制，不仅包括中央政府，也包括各级政府、社会、企业，这也是各国的普遍做法。二是利益共享机制，即生态补偿、税收共享等内容。三是要有权威的协调机构和法律保障。京津冀协同发展近年来得以有力推动，很重要的原因在于国务院成立了京津冀协同发展领导小组以及办公室，提供了权威的机构保障。“推动区域协调发展，在操作层面要有专门的法律、基金和机构，这些方面今后需要进一步完善。”陈耀说。

（本文原载中国财经报3月14日第三版）